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Quand l’internet bouscule les pratiques de l’administration... L’expérience de co-production de la Rn19.

mardi 7 janvier 2003, par Jacques Chatignoux, Olivier Frérot

Reproduction interdite
Le présent article est destiné à un ouvrage "Réinventer la ville, les services publics - Editions de l’Aube - 1er trimestre 2003. Il est également publié sur le site inforoutes.net

Jacques Chatignoux et Olivier Frérot sont à l’origine d’une expérience unique de consultation permanente par Internet sur le tracé et la construction d’une nouvelle route sur le Territoire de Belfort. Le site collaboratif qui est au coeur de leur projet, Rn19.net, constitue un modèle pour des pratiquees nouvelles et plus démocratiques de l’administration. Ils nous font part ici de leur réflexion sur la co-production d’un « intérêt général partagé ». Qu’ils en soient remerciés.

Préalable
L’expérience, la démarche ou comme le disent les collaborateurs de la Dde 90 [1] : "le concept Rn19" - http://www.rn19.net - n’est sans doute qu’une des façons de faire rentrer l’administration dans une société de réseaux : celle du 21ème siècle.

L’information publique doit désormais être partagée dans sa construction comme dans son usage. Ainsi l’Internet bouscule les relations classiques d’information de la part de la puissance publique, qui jusqu’alors tablait volontiers sur la crédibilité naturelle de « son » information publique comme sur le caractère dominant des moyens dont elle dispose y compris sous l’angle juridique.

Cinq points changent la donne :
- Internet, pour construire une information via un site web, coûte en moyenne à n’importe lequel de nos concitoyens moins de 10 euros par mois et quelques heures d’énergie par semaine. De plus l’usage de logiciels libres (donc gratuits) se répand très vite et ces logiciels ont en général toute la puissance des logiciels dit propriétaires utilisés encore par les structures publiques.
- Limiter voir interdire une prise de parole sur l’internet est très difficile. En général cela produit l’effet inverse et l’interdit est montré du doigt au plan mondial tout en contribuant à une mobilisation des internautes. Elle décrédibilise de fait son auteur.
- En faisant exploser les sources d’information, en contribuant à libérer et à diversifier les prises de paroles sur la Chose Publique, l’internet relativise la qualité, la crédibilité de l’information « dite publique » en provenance des institutions d’Etat ou des collectivités publiques.
- La perte actuelle de crédibilité des responsables publiques, associatifs ou économiques rétroagit fort probablement sur la prise en compte d’une information publique entâchée de quelques doutes. De plus, nos concitoyens demandent davantage de proximité et de transparence dans l’action publique ce qui induit des « pressions » sur les modalités mêmes de production de l’information « publique ».
- Les procédures d’informations ou de consultations, autour de grands projets collectifs, sont au bout de leur logique et peu adaptées à une société de l’information en réseaux. Des réformes sont en cours, mais elles semblent élaborées sans beaucoup de contacts avec la société dite civile.

Le concept Rn19 pose en effet la question de la construction d’une information en réseaux.

Le récent propos du Premier Ministre dans une interview à l’Express du 30/05/2002 situe d’ailleurs la dimension de la chose :
- "A l’idée selon laquelle l’Etat a le monopole de l’intérêt général il faut opposer un partage républicain de l’engagement. La politique, selon les uns, l’Etat, selon les autres, croyaient avoir le monopole de l’intérêt général. Or le médecin, l’entrepreneur, le syndicaliste sont aussi porteurs d’une part de l’intérêt général. Il y a un potentiel de partage de l’intérêt général dans la société. La politique s’est faite excluante, considérant qu’elle était la seule à avoir la noblesse de la représentation de l’intérêt général. Mais cette noblesse-là est remise en question : l’intérêt général est partout dans la société, il faut le libérer. Que l’Etat trace la route, mais qu’il laisse les acteurs de l’intérêt général s’exprimer. "

Cela signifie clairement que l’intérêt général en terme d’information publique, doit être partagé et construit avec d’autres acteurs de la société.
Le « monopole » de l’information publique par les institutions doit faire place à une information partagée qui nourrit les débats sur les réseaux.

Qui est alors acteurs de la société ?

Traditionnellement dans une société de représentation, les acteurs sont souvent assimilés aux représentants d’institutions diverses publiques ou privés, à caractère local ou autre.

Dans une société de l’information en réseaux, la notion d’acteur implose pour faire émerger d’abord des individus porteurs d’énergie. Ces derniers dans le contexte financier et d’usage de logiciels libres évoqué ci-dessus, pèsent autant qu’une institution obligée à naviguer avec toutes les pesanteurs classiques d’une organisation dont une des difficultés est constituée des habitudes culturelles et professionnelles des collaborateurs gestionnaires ; alors même que nous sommes dans un monde en mouvement rapide et incertain impliquant capacité prospective, réactivité et vision du monde.

Le concept même d’énergie reprend toute sa valeur et on voit bien qu’en ce domaine, la puissance publique a du mal à rivaliser avec les individus. Dans l’information émanant de ce qui s’appelle traditionnellement la puissance publique, il est rare qu’une information ne soit pas soumise à une quelconque « autorité » avant diffusion, ce qui provoque souvent des lenteurs voir des erreurs en termes de réactivité. Pour l’internaute, porteur de son point de vue, d’une information à vocation intérêt général, il décide seul ou en petite communauté de la publier et sa réactivité est de quelques heures voir instantanée (via les listes de discussion, ce qui en amplifie l’impact).

Nous sommes ainsi rentrés dans une société où l’institution publique n’a plus le quasi monopole de l’information sur la chose publique. Il lui faut composer avec d’autres et non plus se limiter à informer, à débattre, à décider.
On pourrait presque dire que l’information publique sur Internet a du mal à identifier une cible. L’internet est mondial et chacun de par le monde peut donner son opinion sur une information thématique ou localisée.

1 - Histoire d’un projet...
Rn19 est le fruit d’un désir de partage, d’une rencontre entre des responsables de la Dde 90 et quelques acteurs du réseau Web, soucieux d’explorer les modalités nouvelles d’exercices du « servir public ».

- Se retrouver sur la façon de dialoguer
Il nous paraissait en effet indispensable d’explorer les pratiques du travail collaboratif comme celles d’une transparence volontariste en s’appuyant sur le « déroulé » d’un projet routier dont l’une des sections « Morvillars-Delle » arrivait en quelque sorte à maturité. Nous étions dans la phase après enquête publique. Donc dans une étape de finalisation, de dialogue important avec les élus, associations et entreprises du secteur, sur les derniers ajustements techniques du tracé (desserte, fonctionnalité) , sur l’interface opérationnelle avec le développement du territoire traversé. Le tout en liaison avec les Suisses puisque après Delle débouche le projet A16.
Il y avait ainsi opportunité et l’arrivée d’un nouveau Directeur à la Dde 90 permettait d’impulser auprès des collaborateurs une certaine façon de voir l’exercice d’informer au titre d’un service public. Ceci dans un esprit affirmé d’intérêt général.

- Conscience de l’internet
L’internet est d’abord un réseau. Cela signifie que la gestion de l’information doit faire appel à des pratiques fort différentes puisqu’il n’y a plus maîtrise de la diffusion. De plus cette information peut être enrichie par tout internaute, par exemple dans les forums ou les outils collaboratifs. A la différence des media classiques, l’interactivité, la « mobilité » de l’information n’appartient plus seulement à l’émetteur initial ou à un professionnel des media. La question de la confrontation des opinions, des réactions des uns et des autres, prennent dès lors un tout autre sens.
Il y avait donc là une dimension claire d’exercice d’un service public partagé, une façon aussi de montrer que l’administration de l’Equipement pouvait tenter de rester en accord avec son temps.

- Mise en scène des pratiques de co-production
Mais comment alors construire une information publique partagée ?
Nous démarrions avec des outils basiques (des pages « html » et une liste de discussion gratuite, publique et non modérée), un relationnel local, divers collaborateurs de la dde 90 acceptant l’aventure et des interlocuteurs du réseau web très attentifs à l’expérimentation.
D’expérience, nous savions aussi qu’il faudrait être tenace, convaincant, réactif et impulser un rythme tout en maintenant les pratiques classiques d’informations en parallèle.

2 - Vécu d’une aventure
- L’aube du projet
En l’espèce nous avons avancé avec beaucoup de pragmatisme, s’appuyant ici sur l’accuité ou l’actualité d’une information à faire partager, là sur le désir d’écoute ou de prise de parole d’un des interlocuteurs du territoire.
Une petite équipe s’est progressivement constituée apprenant et pratiquant conjointement le nouvel art d’informer. Il y avait de la responsabilité et de l’engagement de chacun dans l’air car nous ne pouvions imaginer voir une information partagée qui s’élabore dans un contexte hiérarchique classique, où dans lequel un monde tourné vers des acteurs en représentation sociale soit dominant au vu de l’énergie émanant de l’expérimentation.
Conjointement, nous maintenions des informations via des canaux plus classiques (réseaux relationnels de proximité et de visu avec les élus et autres acteurs - journal du projet - rencontres thématiques ou d’information comme celle de septembre 2001.
Le moment du lancement coincidait en gros avec la période de « bouclage technique » celle au delà de laquelle comme le disait Gilles Quérini (l’ingénieur responsable du service des grands travaux), nous ne pourrions plus guère modifier les choix.
Déjà les acteurs traditionnels évoquaient leur projet de développement (zone économique) mais aussi leurs craintes vis à vis du contournement des villages par la nouvelle Rn19.

- Parole officielle et paroles de réseaux
Dans un projet routier, qui comporte diverses procédures techniques et juridiques, il est bon que le lecteur puisse discerner non plus une notion de simple information officielle mais d’abord une notion d’informations fiables, de qualité, proches des gens, réactives selon les situations.
En effet, sur le web actuellement, la crédibilité d’une information ne tient plus à son origine institutionnelle. D’ailleurs, les journalistes ne s’y trompent pas qui vont et viennent comparer les informations disponibles pour les retracer à leurs lecteurs.
L’enjeu était alors de construire une parole de réseaux, autour du sujet Rn19, paroles multiples en fait parmi lesquelles celle de l’Etat local, serait bien identifiée.
Ici on touche à une des caractéristiques du web : la personnalisation des paroles. Si chacun n’a certes pas encore son courriel à défaut de service universiel, il devient difficile de tenir parole anonyme, que ce soit sur une liste de diffusion ou sur un espace collaboratif. Les paroles de la Dde sont donc imputées à des auteurs, collaborateurs de la Dde. Et c’est aussi le cas pour les autres services de l’Etat qui ont pris la parole sur le site, et d’une façon plus générale pour toutes les informations en ligne. Cf les articles par auteur.

Cela a deux conséquences principales : moins d’anonymat dans l’information via l’identification d’un interlocuteur clairement dénommé ; une responsabilité et un engagement accrus des collaborateurs qui mesurent davantage l’impact de leurs prises de paroles et assument ainsi davantage leur exercice d’être au service du public.

Il est des cas par contre où le contexte d’informations identifie de fait le « fournisseur d’informations ». Il en est ainsi pour l’enquête publique « Lure-Delle » dont une grande partie est en ligne sur le site et dont l’identification pose clairement que nous sommes dans un espace placé sous l’autorité du Commissaire Enquêteur envers lequel le contact est possible. Son rapport officiel est en ligne : « Rapport de Conclusions motivées et Avis de la Commission d’enquête en date du 15 octobre 2002 » [2].

Mais toute parole publique doit faire l’objet d’une grande attention , car elle peut engager le service. C’est pourquoi conjointement à une phase d’apprentissage de la prise de parole dans un espace collaboratif, les collaborateurs de la Dde ont toujours disposé d’un espace « de test » préalable. Il semble que certains, naturellement échangent au préalable avec quelques collaborateurs du bureau, mais ils peuvent aussi soumettre leur propos à une petite liste - non publique - jouant en quelque sorte le rôle d’une conférence de rédaction.
En dernier ressort, la procédure de validation d’un article reste à un moment technique et l’animateur du site peut à son tour exprimer sur cette petite liste, des doutes ou des compléments nécessaires au vu de l’article à publier. Il peut donc y avoir débat préalable et interne avant une publication.

- Acteurs de territoire et acteurs de réseaux
La démarche n’a pas vraiment surpris les interlocuteurs traditionnels d’une Dde sur un territoire. Au fond , il y avait de la modernité dans l’air. De plus, les collaborateurs de la Dde sont allés au devant des acteurs, pour les inviter à prendre parole via des interviews ou des sollicitations afin de témoigner de leurs préoccupations opérationnelles autour du projet rn19 (desserte, économie, environnement, paysage, couleurs, axes de développement...).
Par contre, dans le contexte de lancement, il était clair que le territoire n’avait pas une grande habitude de l’internet (pour cause d’accès limités et de pratique sociale en émergence).
Ainsi donc ce sont d’abord quelques acteurs du réseau web qui ont pris la parole , soit explorateurs de pratiques nouvelles par exemple en interpellant les acteurs du territoire sur la question des hauts débits lors de la journée de rencontre de septembre 2001 [3], soit en écrivant d’eux-mêmes une matière d’informations à débattre.

A voir par exemple :
- Une vision partagée du présent et de l’avenir sur un territoire
- Le peuple des Séquanes
- Chemins de traverse
- Connexion entre territoires... Grandvillars en Internet !
- Bassin versant de l’Allaine et Rn19-Transjurane
- Effets d’annonce de la nouvelle RN 19, quels indicateurs pertinents ?
- ou encore Belfort - Delle - Delémont : le rail a un rôle important à jouer

- Histoires de motivations et d’expressions
Construire avec d’autres une information publique à partager a conduit les collaborateurs de la dde 90 à remettre en cause leur propre comportement sur la façon de parler de leurs actions professionnelles. Il leur fallait à la fois être en rythme, transparent, précis et prendre en compte le mode de lisibilité et de réactivité de l’information. Cela supposait de la part de chacun plaisir de participer à une innovation et possibilité d’échanger avec d’autres en cas de besoin. Bien sûr, il faut de la part du Directeur une volonté claire en la matière et une pratique de la délégation de responsabilité. Il faut aussi que d’autres acteurs du réseau web regardent avec bienveillance l’initiative pour accompagner en arrière plan le processus émergeant et en débattre librement sur diverses listes de discussions thématiques hors l’espace rn19.

L’information pouvait être lue par un public non directement concerné par le sujet (Internet est à la fois local et mondial... il est réseau). De plus, la lisibilité d’une information n’est plus « linéaire » (ou par chapitre comme dans un rapport) mais peut aller de sujet en sujet, de points en points (liens hypertexte).
- L’information doit être plus interactive (animation de croquis, cartes) et réactive (capacité de réponse dans un délai de 24h par exemple, cliquez ici puis sur « evaluation environnementale » parmi les thèmes traités sur la liste de diffusion).
- Le format et la taille de l’écran sont des cadres qui imposent une recherche pédagogique particulière pour faire comprendre un projet routier sur un linéaire important (cf la carte interactive du projet).
- L’exigence du débat peut être plus forte par le biais de forums ou de listes de diffusion (cf le digest).
- La parole publique de la part de collaborateurs doit être davantage responsabilisée mais cela devient une question de confiance et d’enjeux communs plus que de directive hiérarchique (voir quelques brèves en cliquant ici).

3- Pratiques collaboratives
- L’aube de la co-production
Le concept Rn19 explore sans doute les pratiques qui demain seront fréquentes pour ne pas dire courantes. Ce n’est pour l’heure pas évident pour des fonctionnaires si l’on regarde nombre de sites plutôt informatifs, mais il y a là un enrichissement de la matière et aussi la possibilité de laisser libre cours aux expressions des uns et des autres : acteurs institutionnels locaux mais aussi internautes lambda et donc habitants concernés directement par le projet.
Attention, en ce domaine, que l’on soit bien clair, co-production ne signifie pas accepter n’importe quoi en termes de publication. Disons qu’il y a deux règles à respecter :
* être dans le sujet du site (projet routier et thématiques du territoire concerné)
* respecter la netiquette (éthique du net) en évitant toute attaque personnelle ce qui ne doit pas empêcher la rugosité des échanges ou des prises de position.
A défaut de respecter ces repères, il appartient à l’animateur du réseau d’activer les fonctions dont ils disposent et qui lui permettent de désactiver la visibilité d’un commentaire. En fait, jamais nous n’avons eu à utiliser cette pratique extrême.

Agir en co-production consiste donc d’abord à libérer la parole et à accompagner celles et ceux qui veulent la prendre. Elle est dans le droit fil de l’exercice du service public.

- Le webmaster à la trappe
C’est une réalité inhérente aux outils collaboratifs, puisque, moyennant un apprentissage succinct, tout internaute est à même de venir écrire sur le site. Le webmaster se transforme alors, s’il en a les capacités, en animateur de réseaux. Il accompagne, il est passeur de paroles et non un opérateur technique manipulant ici le code informatique et là gérant les délais de mises en ligne.

- La liberté de parole sur le réseau
Principe de base, le liberté de parole de chacun rentre bien en résonance avec les fondements du service public.. Accepter l’honneur d’être au service du public, c’est en effet en contrepartie accepter de pouvoir être interpellé par un quidam sur son action, sur la programmation de son projet, sur les financements, sur les choix techniques, environnementaux, paysagers etc... Effectivement, comme l’indiquait le Premier Ministre (cf ci-dessus), l’intérêt général est à partager, encore plus avec le web, dans un processus de co-production, de co-construction.

La pratique du forum public - en fait une liste de discussion - sur le site Rn19 montre davantage une progressivité des échanges qui n’exclue nullement des moments de fermeté des propos des uns et des autres... Aujourd’hui, la liste de discussion sert plutôt à informer de ce qui bouge sur le site, mais chacun sait bien qu’elle peut à tout moment devenir en tant que telle un lieu de débat.

En pratique, au delà de la liste de discussion publique, le logiciel collaboratif « attache » à chaque article un "forum dont l’actualisation suit immédiatement la validation du commentaire par l’internaute rédacteur (cf les dernières réactions aux articles). L’auteur de l’article étant immédiatement prévenu via son courriel, il lui est aisé de répondre.

- L’usage des outils collaboratifs
Aujourd’hui un certain nombre de collaborateurs de la Dde90, co-animateurs du site Rn19 savent faire face à ce type de situation de dialogue public. Comme en d’autres lieux en France, il est fort probable qu’émergeront autour des grands projets d’équipements publics, des ateliers d’apprentissage de ce type d’outils.
Ces outils restent fort simples, et généralement distinguent deux parties : celle qui est visible par l’internaute, celle qui est le lieu d’écriture via des formulaires où l’on peut facilement faire un copier-coller. Cette dernière est accessible par le biais de codes d’accès personnalisés.

- Pratiques d’animation
C’est un travail en soi, auquel peu de fonctionnaires sont formés. De plus, ces pratiques d’informations étant co-produites, rien n’oblige à avoir un seul animateur ou que cet animateur soit obligatoirement au sein d’une structure porteuse d’informations publiques. On peut même dire que chacun participant à l’expression des informations, il y aurait plutôt un ou plusieurs régulateurs de paroles invitant à poursuivre ou à arrêter des échanges.

N’oublions pas la capacité de réactivité de chacun puisqu’en cas de commentaire en pied d’article, l’auteur est immédiatement prévenu par courriel.

4- Repères à débattre sur le net
- Naissance d’un concept
L’expression peut sembler forte, mais elle situe bien l’enjeu. Aujourd’hui dans nombre d’informations publiques, le processus est en quelque sorte descendant sans interactivité et remontant sans réactivité. On le voit fort bien avec ces pages qui émergent de type « questions réponses » dans lesquelles les questions des internautes ne sont pas toujours reproduites intégralement comme si la parole d’un internaute « valait » moins que celle d’un fonctionnaire qui répond.
En d’autres termes, si la puissance publique a fait de notables efforts pour mettre de l’information à disposition, elle doit désormais prendre l’habitude de considérer qu’à parité, d’autres interlocuteurs peuvent aussi mettre de l’information en débat.

Cela signifie aussi que chacun doit bien reconnaître qui parle.
Ainsi dans l’évolution en cours du site Rn19, une distinction plus précise sera faite pour mieux cerner :
* d’une part, visuellement les contextes des lieux ou étapes du projet mais aussi d’où viennent les projets du territoire.
* d’autre part, les contextes de prises de paroles avec ou sans possibilité de laisser des commentaires en pied d’articles.

Dans un esprit de partage dans la production de l’information, il importe en effet de respecter les choix que peuvent faire les émetteurs d’informations :
* Se limiter à donner de l’information
* Accepter de voir cette information en débat public.

- Avenir d’institution ou avenir de réseaux
Dans une société de réseaux comme l’est notre monde informationnel de ce début de siècle, il faut s’attacher à réfléchir au devenir des logiques institutionnels publiques alors même que nombre d’internautes travaillent en communauté et non en tant qu’institution ; et que d’autre part, les organisations privées explorent les voies de ce qu’elles dénomment les « entreprises étendues ».

- Vers les libres débats publics
Autour des grands projets d’équipements collectifs, il faut bien sûr maintenir la question du débat public. Simplement ce que tout internaute perçoit rapidement, c’est qu’il n’y a pas forcément un processus « obligé » en la matière. Cela interpelle sans doute les référents juridiques habituels et les modes même de l’organisation et de la transparence sur de semblables débats.

- Devenir de la décision publique
Les pratiques de la co-production et la construction d’un intérêt général partagé ne sont pas sans poser la question des modalités même de la décision publique.
Il semble que cette dernière ne puisse plus être « du seul ressort » des fonctionnaires agissant par délégation de l’autorité élue. A l’inverse cette décision ne peut être du « seul réssort » d’un réseau qui se voudrait dominateur.
En fait cette décision autour de l’intérêt général mérite d’être revalorisée, sans doute parce que plus proche de nos concitoyens et davantage débattue.
Il restera toujours la nécessité d’un décideur en ce domaine et comme le faisait fort justement remarquer en pied de l’article "Internet, le débat public et la construction d’un territoire : la RN 19
"
un Directeur Régional de l’Equipement :
Je vois dans ce texte de nombreuses interpellations auxquelles il faudra bien répondre un jour où l’autre ou alors, pour reprendre une expression favorite des auteurs, d’autres le feront à notre place !


Cf aussi :
- Relire l’article « Internet, le débat public et la construction d’un territoire : la RN 19  »
- Un site internet pour débattre de la RN19 et ses potientalités - Mercure (Caisse des Dépôts et Consignations) devenu Localis
- Le chantier routier de la RN 19 - Atlas de Franche Comté dans le site - Observatoire des télécommunications dans la ville

NB : Olivier Frérot (ex-Dde du Territoire de Belfort) est actuellement Dde de la Loire.
Yves Sarrand est l’actuel Dde du Territoire de Belfort.